Precisazioni di Marina Terragni al comunicato dell’Associazione magistrati minorili

L’Autorità garante per l’infanzia e l’adolescenza risponde all’Associazione italiana dei magistrati per i minorenni e per la famiglia, che aveva denunciato presunte “indebite ingerenze” nei procedimenti giudiziari. Marina Terragni rivendica con la seguente posizione la propria autonomia e indipendenza, richiama i fondamenti normativi del mandato e respinge l’equiparazione tra imparzialità e neutralità rispetto ai diritti dei minori.

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Precisazioni dell’Autorità garante per l’infanzia e l’adolescenza in ordine al proprio ruolo istituzionale e all’esercizio delle funzioni attribuite dalla legge, in relazione al comunicato dell’Associazione italiana dei magistrati per i minorenni e per la famiglia (A.I.M.M.F.) concernente le nostre presunte “indebite ingerenze” 

Premesso che questa Autorità gode dell’autonomia e dell’indipendenza espressamente riconosciutele dalla legge istitutiva, basata non solo sull’ordinamento interno ma anche sull’intero sistema delle Convenzioni internazionali a tutela delle persone di minore età, in relazione a questo affermato dall’Associazione Italiana dei Magistrati per i Minorenni e per la Famiglia (A.I.M.M.F.)appare opportuno richiamarne il quadro normativo.

Istituzione dell’Autorità garante per l’infanzia e l’adolescenza

Al fine di assicurare la piena attuazione e la tutela dei diritti e degli interessi delle persone di minore età, in conformità a quanto previsto dalle convenzioni internazionali, con particolare riferimento alla Convenzione sui diritti del fanciullo, fatta a New York il 20 novembre 1989 e resa esecutiva dalla legge 27 maggio 1991, n. 176, di seguito denominata “Convenzione di New York”, alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950 e resa esecutiva dalla legge 4 agosto 1955, n. 848, alla Convenzione europea sull’esercizio dei diritti dei fanciulli, fatta a Strasburgo il 25 gennaio 1996 e resa esecutiva dalla legge 20 marzo 2003, n. 77, nonché dal diritto dell’Unione europea e dalle norme costituzionali e legislative nazionali vigenti, è istituita l’Autorità garante per l’infanzia e l’adolescenza, di seguito denominata “Autorità garante”, che esercita le funzioni e i compiti ad essa assegnati dalla presente legge, con poteri autonomi di organizzazione, con indipendenza amministrativa e senza vincoli di subordinazione gerarchica”. 

Non vi è dunque alcun dubbio circa la natura dell’Autorità. Essa non costituisce un organo ausiliario di altre istituzioni, né esercita le proprie funzioni in posizione di subordinazione rispetto ad alcun potere dello Stato. Il legislatore ha voluto istituire un organismo indipendente affinché la tutela dei diritti delle persone di minore età trovasse un presidio autonomo, capace di operare esclusivamente nell’interesse dei bambini e degli adolescenti, nel rispetto delle competenze di tutte le altre istituzioni della Repubblica.

Come detto, l’attività dell’Autorità trova il proprio fondamento nella Convenzione di New York, nella Convenzione europea dei diritti dell’uomo, nella Convenzione europea sull’esercizio dei diritti dei fanciulli, nella Convenzione di Lanzarote, nella Convenzione di Istanbul, nel diritto dell’Unione europea e nella Costituzione della Repubblica.

In particolare il principio del superiore interesse del minore, sancito dall’articolo 3 della Convenzione di New York e dall’articolo 24 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, costituisce il criterio guida di ogni attività dell’Autorità. A tale principio si affianca il diritto di ogni bambino a essere ascoltato in tutte le questioni che lo riguardano, previsto dall’articolo 12 della Convenzione di New York e ripreso dalla Convenzione di Strasburgo. Tali principi non rappresentano semplici auspici o enunciazioni programmatiche, ma obblighi giuridici vincolanti per tutte le istituzioni pubbliche.

I compiti affidati all’Autorità sono molteplici e particolarmente impegnativi, poiché riguardano ogni situazione nella quale possa risultare compromesso anche soltanto uno dei diritti fondamentali delle persone di minore età: il diritto alla salute, alla sicurezza, all’integrità fisica e psicologica, all’ascolto, all’identità personale, a vivere in un ambiente familiare idoneo, alla dignità, alla protezione da ogni forma di violenza, abuso, trascuratezza o sfruttamento.

Ogni volta che tali diritti vengono segnalati all’Autorità come potenzialmente compromessi, l’Autorità non solo è legittimata ad intervenire nell’ambito delle proprie attribuzioni, ma ha il dovere istituzionale di attivarsi. L’inerzia sarebbe incompatibile con il mandato conferito dal legislatore e con gli obblighi positivi di protezione che incombono sullo Stato in forza delle Convenzioni internazionali sopra richiamate.

In questo quadro normativo e istituzionale sorprende quanto si afferma nel comunicato sottoscritto dai dottori Cottatellucci e Casaburi, firmatari del documento sulle presunte “indebite ingerenze” dell’Autorità Garante:

“Riteniamo inoltre”, è scritto, “che anche i continui interventi su vicende specifiche da parte dell’Autorità Nazionale Garante dell’Infanzia si iscrivano in questo clima di crescente ingerenza sull’attività giudiziale, dal momento che l’Autorità, con una prassi che non ha precedenti dalla sua costituzione, interviene abitualmente su singoli procedimenti, ascolta l’una o l’altra parte sostenendone le ragioni, arriva a sollecitare specifiche attività istruttorie e persino alcune decisioni. Ne esce in questo modo compromessa prima di tutto la funzione di Garanzia per cui l’Autorità è stata istituita e la prospettiva di terzietà che la legge ha voluto preservare, come attesta chiaramente la disposizione dell’art. 3 della legge 12 luglio 2011 n.112 che, con riferimento ai rapporti con l’autorità giudiziaria, riconduce il compito della Garante esclusivamente a quello di segnalare eventuali situazioni specifiche che non fossero già conosciute, di certo non quello di effettuare interventi autonomi in pendenza dei procedimenti”.

È proprio tale affermazione che rende necessarie alcune precisazioni per riaffermare il significato e la portata delle attribuzioni che il Parlamento ha inteso conferire all’Autorità Garante nell’interesse esclusivo delle persone di minore età.

Meraviglia, innanzitutto, l’affermazione secondo cui l’Autorità Garante dovrebbe assumere una posizione di “terzietà“. Rispetto a quale interesse dovrebbe essere terza? Se con tale espressione si intende richiamare il principio di imparzialità nell’esercizio delle funzioni pubbliche, esso costituisce un valore pienamente condiviso e rigorosamente osservato da questa Autorità. Se invece si intende sostenere che l’Autorità dovrebbe mantenere una posizione di neutralità rispetto alla possibile violazione dei diritti fondamentali dei bambini e degli adolescenti, una simile impostazione non trova alcun fondamento nella legge istitutiva, nelle Convenzioni internazionali o nella Costituzione.

L’equivoco consiste nel confondere l’imparzialità dell’Autorità con una pretesa neutralità rispetto alla lesione dei diritti delle persone di minore età. Le due nozioni non coincidono.

Questa Autorità è imparziale nell’esercizio delle proprie funzioni, ma non può essere neutrale rispetto ai diritti fondamentali che il legislatore le ha affidato il compito di promuovere e tutelare. Essa non è stata istituita per rappresentare un punto di equilibrio tra interessi contrapposti degli adulti, bensì affinché, in ogni sede, il superiore interesse del minore rimanga il criterio prevalente di ogni decisione, secondo quanto imposto dall’articolo 3 della Convenzione di New York, dall’articolo 24 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e dalla legge n. 112 del 2011.

L’Autorità, dunque, non è “terza” rispetto ai diritti dei bambini. Essa è, per definizione legislativa, l’istituzione chiamata a promuoverli, proteggerli e difenderli.

Questo impone di entrare nelle vicende sottoposte all’attenzione dell’Autorità senza mai sostituirsi alle Autorità competenti, senza impartire direttive e senza dettare decisioni, ma esercitando esclusivamente le attribuzioni conferite dalla legge. Ogni intervento si traduce nel richiamare l’attenzione delle istituzioni competenti su possibili violazioni dei diritti dei minori, lasciando integralmente alle Autorità amministrative e giudiziarie l’accertamento dei fatti e l’adozione delle determinazioni di rispettiva competenza.

L’indipendenza della magistratura e l’autonomia dell’Autorità Garante non costituiscono istituti in contrapposizione, ma garanzie complementari predisposte dall’ordinamento affinché, ciascuna secondo le proprie attribuzioni, assicurino l’effettività della tutela dei diritti fondamentali delle persone di minore età.

Siamo dalla parte dei bambini, delle bambine e degli adolescenti. Non potrebbe essere diversamente, poiché questa è la ragione stessa dell’istituzione dell’Autorità.

Se l’esercizio di dette funzioni costituisce oggetto di critica, ciò probabilmente conferma una nostra corretta interpretazione del mandato affidato dal Parlamento. Mai prima d’ora era stato contestato l’operato di chi, nell’esercizio delle proprie funzioni istituzionali, si sia fatto promotore della tutela effettiva dei diritti delle persone di minore età.

Proprio per tale ragione questa Autorità ha predisposto un Vademecum operativo (qui inserire link del doc) e sta elaborando un’Agenda nazionale dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, quali strumenti di sensibilizzazione e formazione rivolti non soltanto ai cittadini ma anche agli operatori pubblici, compresi quelli del comparto della giustizia.

Promuovere la cultura dei diritti dell’infanzia significa contribuire affinché ogni operatore conosca e applichi i principi delle Convenzioni internazionali, evitando fenomeni di vittimizzazione secondaria e assicurando ai minori ascolto, protezione e rispetto della loro dignità.

 L’Autorità riceve continuamente segnalazioni attraverso scritti, relazioni, documentazione e talvolta registrazioni audio e video che riferiscono segnalazioni possibili situazioni di abuso, maltrattamento, violenza assistita o grave pregiudizio. Non rileva il modo in cui tali elementi pervengono all’Autorità, ma il loro contenuto e la possibile compromissione dei diritti fondamentali del minore.

Quando tali allegazioni destano seria preoccupazione, l’Autorità non dispone di poteri investigativi né giurisdizionali, ma ha il dovere giuridico e istituzionale di trasmetterle alle Autorità competenti, affinché siano adottate le misure previste dall’ordinamento a tutela dei minori.

Tale attività non costituisce un’indebita ingerenza, ma il fisiologico esercizio delle attribuzioni conferite dalla legge e l’adempimento degli obblighi positivi di protezione che incombono sullo Stato. È sufficiente richiamare l’articolo 56 della Convenzione di Istanbul, oltre ai principi della Convenzione di New York, della Convenzione di Strasburgo e della Convenzione di Lanzarote.

Ci si potrebbe domandare se tali principi siano oggi patrimonio condiviso dell’intero sistema giuridico. L’esperienza concreta induce a ritenere che non sempre sia così. Nonostante le innovazioni normative e giurisprudenziali, non mancano ancora situazioni in cui fenomeni di violenza domestica vengono impropriamente ricondotti a mera conflittualità familiare, con conseguente rischio di pregiudizio per i minori.

È in tali circostanze che l’Autorità ritiene doveroso intervenire, non per sostituirsi ad altri organi, ma affinché nessuna segnalazione rimanga priva di adeguata considerazione.

Non compete a questa Autorità esprimere valutazioni sull’operato del Ministro della Giustizia o entrare nel dibattito politico. Tuttavia, anche in sede istituzionale è stato recentemente riaffermato che il contrasto a ogni teoria o prassi, priva anche di validità scientifica, che minimizzi la violenza domestica costituisce un presupposto essenziale per la tutela dei minori.

Vicende come quella della bambina di Monteverde, oggetto anche di iniziative parlamentari, hanno richiamato l’attenzione sulla necessità di un rigoroso accertamento delle situazioni di violenza domestica, abuso o maltrattamento, evitando improprie riduzioni a conflitto tra adulti.

È parimenti essenziale che le soluzioni adottate (in specie gli allontanamenti coattivi) non si traducano in effetti pregiudizievoli per i minori, incidendo sulla loro stabilità psicologica ed emotiva e sul loro percorso di crescita.

L’Autorità non interviene per sostenere un genitore contro l’altro, né per orientare decisioni dei tribunali, né per sostituirsi all’Autorità giudiziaria, ma esclusivamente affinché il bambino non venga dimenticato e la sua voce sia ascoltata.

L’Autorità continuerà ad esercitare le proprie funzioni con indipendenza, equilibrio, imparzialità e fermezza, nel rispetto dell’autonomia della magistratura e delle altre istituzioni della Repubblica. Nessuna iniziativa è mai stata finalizzata ad incidere sul libero convincimento del giudice. Ogni intervento è stato volto esclusivamente a segnalare possibili violazioni dei diritti fondamentali dei minori.

 Questa Autorità si attiene unicamente al dovere di attuare la legge e le Convenzioni internazionali onde garantire che i diritti dei minori non restino solo dichiarazioni astratte. Se ciò comporta richiamare l’attenzione delle istituzioni competenti, tale attività non è ingerenza, ma esercizio fisiologico delle funzioni attribuite dal legislatore.

La domanda conclusiva non riguarda dunque l’intensità dell’azione dell’Autorità, ma la capacità complessiva delle istituzioni della Repubblica di garantire il superiore interesse del minore in ogni decisione.

È su questo terreno che si misura la concreta capacità delle istituzioni della Repubblica di garantire l’effettività dei diritti delle persone di minore età.

Marina Terragni